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关于我市新型城镇化发展情况的调研报告

发布日期:2021-12-15   
          新型城镇化是贯彻新发展理念、推动高质量发展的重要载体,也是加快建强省际区域中心城市、确保高质量建设现代化三门峡、确保高水平实现现代化三门峡的强劲动力。为进一步研究探索我市新型城镇化发展思路,为市委、市政府提供参考决策,按照政协年度工作安排,自6月份开始,市政协组织部分委员和相关部门及专家,通过听取汇报、实地察看、组织座谈、微信和网络征求意见等形式,全面了解了我市新型城镇化发展现状,总结经验,查找问题,提出了意见和建议。现将调研情况报告如下:
          一、基本情况
          城镇化是现代化的必由之路,也是乡村振兴和区域协调发展的有力支撑。近年来,市委、市政府高度重视和积极推进城镇化建设,认真贯彻落实中央和省委关于新型城镇化建设的一系列决策部署,着眼探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的科学发展路子,增强城市向心力,释放县域新活力,新型城镇化建设步伐明显加快。第七次全国人口普查结果显示,全市常住人口2034872人,城镇人口1165164人,城镇化率57.26%。
       (一)市域城镇布局不断优化。按照国土空间开发保护原则,划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线,科学布局市域生态、生产、生活空间,不断优化城市形态和空间布局。规划提标。2019年5月,我市启动了国土空间总体规划编制工作,确定中国城市规划设计研究院、河南省国土资源调查规划院为规划编制单位。截至目前,高铁南站以南片区城市设计已审议通过,仰韶大道沿线城市设计已编制完成并形成评审成果,中心城区总体城市设计正在进行方案编制阶段,旧城改造(8.7平方公里)控制性详细规划、高铁南片区控制性详细规划正在编制,城乡一体化示范区控制性详细规划编制正在进行方案深化阶段。建设提质。按照《河南省建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施办法》要求,结合我市人均城镇用地水平和城镇规模现状,按照湖滨区人均100平方米,义马市、渑池县、灵宝市、陕州区、卢氏县人均85平方米标准,确定进城落户人口城镇新增建设用地。利用城乡建设用地增减挂钩政策,鼓励进城农民进行宅基地复垦来扩充城市建设用地规模,保障非户籍人口城市落户建设用地指标需求。2019年至2021年6月,审批通过28个批次增减挂钩实施规划项目,保障用地3860.403亩。
       (二)农业人口市民化进程加快。2019年,我市出台了《推动非户籍人口在城市落户实施方案》,从多方面加快非户籍人口在城市落户。深化户籍制度改革,全面放开城镇落户政策,户籍迁入制度实行不限制、不审批、不设条件,以“个人自愿”为原则,申请办理即可迁入。完善“人地钱”挂钩机制,出台《关于推进县域经济高质量发展的实施意见》,根据不同时期农业转移人口数量规模、不同地区和城乡之间农业人口流动变化、各级城市农业转移人口市民化成本差异等,对县(市、区)转移支付规模和结构进行动态调整。加快推进《三门峡市居住证实施办法》实施,推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口,切实保障居住证持有人享有国家规定的各项基本公共服务和办事便利。据统计,2020年城镇新增就业人员4.09万人。与2010年第六次全国人口普查相比,城镇人口比重上升了13.27个百分点。
       (三)综合承载能力持续提升。结合全市发展规划,以文化城市、智慧城市、海绵城市建设为重点,统筹推进城市地上建设和地下建设、城市发展和民生改善,加快城镇扩容提质,逐步实现城乡居民学有所教、劳有所得、住有所居、病有所医、老有所养。推进城市畅通。升级改造和治理维护城市道路,市区道路总长达165公里,城市路网密度达到8.3公里/平方公里。有序推进污水垃圾处理设施和供水、供暖、供气等城市公用事业建设,市区供水面积达到35平方公里,天然气管网总长达到350公里,实现了城区天然气管网全覆盖;“十三五”以来,集中供热新建管网97公里,新增供暖入网面积680万平方米,实现集中供热主管网全覆盖。国道310南移项目全线贯通,浩吉铁路、芮宝高速建成通车,生态水系连通工程建成通水。积极探索“自主可控可持续”的市县一体化新型智慧城市建设新路子,“两平台、三中心、三联网、多应用”建成运行,“线上三门峡”APP、移动OA办公、“互联网+政务服务”、“12345”政务服务热线等40多个场景应用加速上线,实现了城镇资源和信息的畅通共享。加快城市更新。推进中心城区脏乱差棚户区改造,适度推进老城区改造,同步搞好配套基础设施和公共服务设施建设。2020年全市棚户区改造计划基本建成安置房8613套,完成投资51.9021亿元。2020年全市计划改造253个老旧小区,涉及2.37万户居民,截止目前已完成2.13万户,占比90%,累计投资2.95亿,2021年新开项目114个小区,涉及0.95万户,已全部开工。截止目前,我市保障性住房涉及家庭11194户32883人,其中城市外来务工家庭651户1751人;公共租赁住房廉租住房22677套,保障人口6.3万人,基本解决了城市低收入家庭的住房问题。完善公共服务。扩充城镇义务教育资源,坚持“两为主”(以流入地政府为主、以公办学校为主)的原则,落实和完善农业转移人口随迁子女就地入学政策。2020年,全市义务教育阶段招收非户籍人口随迁子女6695人。严格落实城乡居民基本养老保险政策要求,完善城乡居民基本医保制度,规范关系转移接续手续和简化备案流程,确保参保人能跨地区连续参保。
       (四)城乡融合发展梯次推进。推进以人为核心的新型城镇化,增强城市向心力,释放县域新活力。城乡经济多元发展。中心城区坚持以城聚产、以产兴城的原则,充分集聚商贸、金融、文化、旅游等城市服务功能,建设宜业宜居的现代化新城。各县(市、区)传统产业提质增效,黄金、铝、煤三大支柱产业实现脱胎换骨式改造,持续向产业链价值链高端延伸。乡村经济方面,依托丘陵山地先天自然条件,突出发展苹果、中药材、食用菌等特色农产品;培育现代农业经营体系,形成以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系;鼓励各类旅游特色村、休闲观光园区、特色生态旅游示范镇探索创新,发挥典型带动作用,推进乡村经济提档升级。截至目前,我市已成功创建省级文化产业示范园区1个、省级文化产业示范基地8个、省级文化产业特色村1个、省级夜间文旅消费集聚区1个、省级中医药康养旅游示范基地1个。2020年,城镇居民人均可支配收入32789元,增长1.9%;农村居民人均可支配收入16740元,增长7.0%。城乡要素合理配置。人才方面,坚持和完善向重点乡村选派驻村第一书记和工作队制度,探索合资、合作、投资入股等方式引进培育高层次研发机构、研发人才,助推农村集体经济产业升级;建立突出资金扶持,加大创业补贴力度,2021年设立引进人才奖补资金5000万元。土地方面,开展土地承包延长30年登记颁证工作;按照“放管服”改革要求,对农村集体建设用地审批进行全面梳理,简化审批审核程序,下放审批权限。资金方面,制定《三门峡保险业2021年高质量服务乡村振兴指导意见》,组织召开“金融服务全面推进乡村振兴座谈会”,从完善金融服务体系、提升普惠授信覆盖率、加大“三信”评定力度等方面,破解新型农业经营主体融资难题,推动金融资本聚焦服务乡村振兴战略实施。公共资源普惠共享。教育方面,以县为单位谋划行政区域内中小学规划,全市义务教育阶段大班额比例为0.98%,超大班额已全部消除;在全市开展中小学教师“县管校聘”试点改革,预计三年内分批次完成;落实乡村教师生活补助、班主任津贴、地方教龄津贴和住房等待遇;发展“互联网+教育”,均衡城乡教育水平。医疗卫生方面,出台了《三门峡市基层医疗卫生机构建设三年行动计划(2020-2022年)实施方案》,目前,全市每个乡镇均有1所公办卫生院;健全公共卫生应急管理体系,做好疫情检测、分析和处置工作;加强市、县两级卫生健康部门职业健康监管机构建设,实施重点防治项目监测;完善市级三级医院与县医院对口帮扶和远程医疗机制,实行差别化医保支付政策,推动分级诊疗制度落实。文化方面,推进公共数字文化平台建设,开展“文化志愿乡村行”活动,健全城乡公共文化服务体系。
          二、存在问题

          近年来,我市在新型城镇化发展上作出了很大努力,也取得了较好成绩。据第七次全国人口普查统计,我市的城镇化率略高于全省55.43%的平均水平,但低于全国63.89%的平均水平。对标“推进以人为核心的新型城镇化”要求,我市的新型城镇化进程还存在一些现实困难和问题。
       (一)规划引领作用不足。新型城镇化建设缺少一个功能定位准确、发展方向明确的宏观指导性规划,总体规划、相关专项规划及城市特色研究进展不够快,无法为新型城镇化建设提供科学的规划指导。县域乡镇的规划中功能分区不够清晰,学校、幼儿园、医院、便民市场布局有待改进;规划偏向大而全,没有结合各自的地域特色和文化优势,街景设计、重要地段和重要建筑物的设计趋于雷同,缺乏特色。
       (二)城镇集聚效应不受大城市虹吸效应等因素影响,我市常住人口比第六次全国人口普查减少了19.9万人,人口分布较为分散。中心城区常住人口数量明显偏少,吸纳周边人员定居、就业的能力不足,对周边城镇的辐射带动能力有限;行政型、资源型城镇居多,综合服务型城镇少,多数县域中心城镇发育水平较低、服务功能较弱,集聚产业和人口功能不足,辐射带动功能不强;多数建制镇过弱过小,人气不足,以城促产人口要素基础差,城镇持续快速发展面临瓶颈制约。
       (三)产业支撑能力不产业方面,受经济发展模式变化、生态环境约束和产业转型升级影响,传统产业总体步入下行通道,而我市的黄金、铝、煤等资源型产业占比重较大,转型升级任务还比较繁重;战略新兴产业处于战略机遇期,还没有充分发挥出集聚成势的合力,支撑新型城镇化发展的经济压力较大。就业方面,规模较大的企业多集中在产业集聚区,县域及城镇现有市场发展规模小、层次低,很多进城人员就业只能集中在服务业,收入相对较少,而在城市的生活成本相对比农村要高,导致很多已经成为新生代市民的农民不得不回到农村,从而迟滞了我市市区规模扩大的进程。
       (四)城市管理创新不够。“政府引导、社会参与、多元投入”的城市建设投融资运营机制没有完全建立,社会、企业参与建设的积极性不高。基础设施建设方面历史欠账比较多,公共服务设施改善滞后于城市规模体量的扩张和群众日益增长的物质文化需求,上学、就医、出行等“城市病”还不同程度的存在。城市名片缺乏具体项目和载体的支撑,城市的建设上没有体现城市风貌和文化特色,不能给游客留下深刻的城市记忆。
          三、意见和建议
          城镇化是新时代推动经济社会高质量发展的强大引擎。“十四五”规划提出“推进以人为核心的新型城镇化”,省委工作会议和市八次党代会明确要求“实施以人为核心的新型城镇化战略”,结合我市“建强省际区域中心城市”的目标定位,就是要立足群众需求,以需建城,以业兴城,以质立城,以文塑城,众志成城,破解城乡二元矛盾,显著提升城镇化质量,确保群众“进得来、留得住、过得好”,提升城镇就业居住的归属感和幸福感。
       (一)以需建城,构建功能完善的城镇化空间格局。按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则,进一步优化城乡空间发展格局。规划先行。着眼构建覆盖城乡的新型城镇化体系,按照未来新型城镇化发展的总体走向和现实需要,突出顶层设计,着眼推动可持续发展,科学制定和完善新型城镇化总体发展规划,明晰三门峡市区、县城、小城镇建设定位和发展目标,引领新型城镇化高品位、高层次发展。参照中心城市发展规划,及时修编县城总体发展规划;加快制定完善小城镇建设规划;制定完善与城镇建设相配套的产业发展、社会事业发展等专项规划。建设跟进。加快推动中心城市和县城为中心、小城镇为支撑、新型农村社区为基点的城乡一体化建设步伐。发挥中心城区的辐射带动作用。加大高铁南片区的建设力度,优化商务中心区的入住环境,打通湖滨区和陕州区的衔接区域,破解三门峡中心城区地域狭小、发展空间有限的瓶颈;按照高铁南片区的发展总体规划和区域功能定位,加大资金投入,提高建设标准,加快发展高端服务业、生态居住区、特色功能区建设,把高铁南片区打造成中心城市建设的“名片”,发挥其在城市建设中的示范引导作用。提高县城和小城镇的承接承载能力。借鉴现有的万人社区经验,在城郊村、乡镇政府所在地、产业园区、旅游景点等公共服务设施较好的地方进行科学规划,充分吸纳农村人口向这些地方转移,以人口集聚推动产业集聚;改变小城镇的行政职能,突出服务功能的完善,提高服务当地农民、带动乡村发展的能力。配套优化。住房方面,大力发展中小套型、中低价位的普通商品住房,加大公共租赁房、廉租房、经济适用房等保障性住房建设,注重集中连片综合开发,改善入城农民的居住条件。配套服务方面,建议按照城区发展拓展和人口居住实际,优先考虑布建学校、幼儿园、医院、便民市场、商业街区和城市社区活动中心,满足日益增加的教育、医疗、生活和文化需求;利用腾退的土地布点建设一批智能停车场和公厕,切实解决出行难、停车难、如厕难等问题;加大乡镇基础设施建设、公共卫生设施、公共服务体系等方面补短板的力度,实现基本公共服务的均等化,让城乡居民共享新型城镇化建设成果,实现就近就地城镇化。
       (二)以业兴城,探索产城融合的高质量发展路径。产业发展是新型城镇化的重要支撑,推进新型城镇化建设必须加快我市经济转型升级,提升产业发展水平,增加群众就业机会,增强新型城镇化可持续发展的核心竞争力。集聚工业产业优势。加快黄金、铝、煤等传统产业的延链补链,在产业集聚区周边完善学校、医院、超市、公园、文化娱乐场所和供气、供暖等公共服务设施,为企业职工提供全方位的生活保障;依托我市劳动力资源和区位优势,重点发展医药、装备制造、物流等特色园区,优化园区企业布局,提高企业自主创新能力,增强产品竞争力,吸引进城务工人员聚集;加快发展新能源、电子设备、高端制造、铜箔等战略性新兴产业,创新适应新兴产业发展的模式,吸引高新技术人才落户,造就战略性新兴产业发展的良好局面。凸显服务业规模效应。生产性服务业方面,大力发展金融、物流、信息、研发、工业设计、商务、节能环保服务等面向生产的服务业,规范发展法律咨询、会计审计、工程咨询、认证认可、信用评估、广告会展等商务服务业,促进服务业与现代制造业有机融合。生活性服务业方面,做好全市商业网点规划,兼顾商业规模和商圈分布,构建布局合理、功能完善、层次分明、体系完整的市场格局;针对我市传统服务业发展“小、散、弱”的实际,积极引进外地大型企业或集团,支持本地有实力的企业做大做强,提升住宿、餐饮、仓储等传统服务业发展水平;大力发展物业服务、社区服务、家政服务和社会化养老等服务产业,提升城镇综合服务能力,增强区域性中心城市的综合竞争力。构建农业现代体系。针对我市农产品资源丰富的特点,把发展农产品加工业作为我市农村产业发展的重点,支持乡镇和农村通过引进项目、动员在外务工人员投资、集体自建等形式兴办农产品加工企业,拉长农村产业链条,增加农业生产附加值;聚焦农业产业园、田园综合体、数字农业建设等,充分发挥产业优势,因地制宜发展食用菌、花卉、林果、中草药等种植业,发展肉牛、生猪、禽类等养殖业,突出集团发展、规模化生产、科技扶持,努力打造知名品牌;建立完善经济合作组织,开展市场营销、信息服务、技术培训、农产品加工储藏和农资采购经营等业务,组团从事交通运输、建材加工、建筑等行业,促进农民就业增收。
       (三)以质立城,加快智慧包容的现代化建设步伐。城市品质,是一座城市品位和发展质量的综合体现,是城市内部各要素集成发展的综合反映。全面提升城市功能与品质,将智慧城市、无废城市、海绵城市等发展理念贯穿到城市规划和发展中,不断提高城市综合承载能力,就是回应人民群众对美好生活的向往。建设智慧之市。将“一网统管”从聚焦城市运行数据汇总向公共服务、公共管理、公共安全三大领域拓展和延伸,搭建起智慧政府建设的总体框架。建设政府协调网络、部门职能联动网络和社会资源支撑网络,统筹推进城市规划、国土利用、城市管网、园林绿化、环境保护等的数字化和精准化,在能源、交通、环境、通信、防灾、给排水和公共安全等方面有效提升城市运行管理的智能化和精细化水平。扩容“一网统管”主题数据库,在创业就业、社会保障、医疗卫生、文化教育、交通出行、社区服务等关乎人民群众切身利益的重要领域提供广覆盖、多层次、差异化、高质量的公共服务,促进城乡基本公共服务的普惠化和均等化。打磨韧性之城。以高铁南片区建设和旧城改造为契机,全面提升地下空间综合利用、地下综合管廊、城区供水供暖供气、污水垃圾处理和人防等市政基础设施质量。推进城市基层社会治理,做好洪灾、疫情、地震等灾害监测预报、应急救助演练等方面工作,增强城市抗风险能力、应急处置能力和自愈能力。加强城镇社区建设,对城区内功能偏离需求、利用效率低下、环境品质不高的存量片区进行更新改造,加快补齐社区各类设施短板,有序推进棚户区、城中村、旧住宅小区和旧商业中心(街区)的改造,健全社区管理服务机制,提高居住小区物业服务质量和标准化水平,使城镇功能更贴近人民生活需要。塑造生态之乡。以生态优先为引领,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,把提高能源资源利用效率作为改造提升传统产业的着力点,推动战略性新兴产业、先进制造业健康发展,增强产业可持续发展能力。要按照建设紧凑型城市的思路,调整城市空间结构,建设高品质绿色建筑,增设街景小品、公园绿地等城市景观,完善城市生态绿地和廊道系统,提升黄河公园、天鹅湖国家湿地公园等建设水平,营造城市绿色屏障。积极倡导低碳居家、低碳消费、低碳出行等绿色生活方式,构建城市绿色消费体系,推动形成绿色低碳的城市建设运营模式,努力打造好山好水好风光的园林城市。
       (四)以文塑城,创造安逸舒心的高品质生活氛围。文化是城镇化的灵魂,是造就城镇经济良好吸引力与辐射力,支撑城镇健康发展、持续生存的关键驱动力。传承文化内涵。对现有的仰韶文化、老子文化、虢国文化、地坑院民俗文化等历史资源的内涵和价值进行深入的发掘和探索,追忆传统文化。将黄河、天鹅、温泉、山水等生态资源与城镇发展定位和发展布局相融合,挖掘休闲文化。将乡间特色文明、乡土民间记忆与现有的生产生活方式结合,保留有历史文化特色、自然风貌的特色乡村,延续乡土文化。丰富文化业态。结合当前的旧城居品格,打造特色文化街区、小镇,体现出我市独有的文化风格和独特魅力,为特色文化旅游奠定基础。结合我市温泉、苹果、黄金等资源,投资建设设施完备、内容丰富、服务周到的特色小镇。改造和建设高铁南片区,提炼能够雅俗共赏的天鹅、仰韶文化、虢国文化等有代表性的地域文化元素符号,融入到城镇建筑风貌和民居品格中。按照“产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活”的理念,以差异化、社群化、精品化策略吸引城市精英和高净值人群,打造集运动、休闲、旅游、度假于一体的“休闲生活目的地”,实现旅游业的转型升级和提质增效。创新公共服务。加大城镇博物馆、群艺馆、文化馆、图书馆等公共文化服务基础设施的建设力度,逐步实现公益性公共文化服务设施免费对外开放,推动公共文化在城乡间均衡有序发展。重视小城镇和新型农村社区广播、电视、网络和农家书屋、文化大院等文化设施建设,鼓励推进非营利性的文化机构、艺术团体和私人机构参与和提供公共文化服务,满足群众多元化的文化服务需求,真正把城镇建设成为文化底蕴厚重、时代特色鲜明的人文生活空间。
       (五)众志成城,健全多元投资机制坚持把健全多元投资机制作为新型城镇化建设的重要保障。在城镇化进程中,需要投入大量资金对基础设施、公用事业和公共服务形成有效供给。注重借助市场机制和市场运作的投资形式,结合国家层面的“两新一重”(新型基础设施建设、新型城镇化建设,交通、水利等重大工程建设)等投资引导机制,不断提高城镇化建设效率。通过“租赁-建设-经营”“购买-建设-经营”“建设-经营-转让”和“建设-拥有-经营”等形式,引导社会资本加大对城市基础设施建设的投资。通过PPP模式以及使用者付费和政府补贴结合的方式引导社会资本加大对城市公共事业的投资。推行地方政府专项债券,有序发展市政债券市场,将融资平台的项目需求限定在有比较明显经济效益的基础设施建设和公用事业上。充分发挥预算内投资“四两拨千斤”的导向作用,引导地方和民间投资积极参与,加强产业集聚区与周边区域公共服务和基础设施的对接。

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